Bundesverkehrsminister Alexander Dobrindt
Verkehrsminister Dobrindt will mehr ÖPP-Projekte in Deutschland. | Foto: Hans-Peter König/BMVI

ÖPP im Bundesfernstraßenbau – ein Erfolgsmodell?

KIEL, 19.02.2015 – Bundesverkehrsminister Dobrindt will eine „neue Generation“ von ÖPP-Projekten im Umfang von mehreren Milliarden Euro auf den Weg bringen und dafür privates Kapital aktivieren. Doch wie sieht es mit den bisher im ÖPP-Verfahren realisierten Autobahnen aus? Längst nicht alle Beteiligten teilen die Einschätzung des Ministers.

Von Lasse Lommel und Benno Stahn  

Seit 2007 hat das Verkehrsministerium 13 Projekte im Bundesfernstraßenbau zur Realisierung als Öffentlich-Private-Partnerschaft (ÖPP) vorgesehen, wobei unterschiedliche Vergütungsmodelle zum Einsatz kommen sollen. Der Bundesrechnungshof, der seine Berechnungen hierzu nicht im Detail offenlegt, wirft dem Bundesverkehrsministerium vor, bei fünf von sechs untersuchen Projekten Mehrkosten in Höhe von 1,9 Milliarden Euro verursacht zu haben. Das Ministerium bestreitet dies, und auch der Hauptverband der Deutschen Bauindustrie (HDB) hält die Kritik des BRH für überzogen (das bi-BauMagazin berichtete in Ausgabe 6+7/2014).
Vor allen Dingen kritisiert der Bundesrechnungshof die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung des Ministeriums und moniert diverse methodische Mängel. Die Vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (VWU) vergleicht die Kosten einer Beschaffung mittels ÖPP und einer konventionellen Beschaffung (Public Sector Comparator, PSC). Nur wenn sie zum Ergebnis hat, dass ÖPP günstiger scheint als die konventionelle Beschaffung, wird eine Vergabe als ÖPP weiter verfolgt.

Bei der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung spielen auch die Finanzierungskosten eine Rolle. Bei der Berechnung der Kapitalkosten des Bundes im Rahmen einer konventionellen Realisierung greift das Verkehrsministerium hier auf die Zinsstrukturkurve der Bundesbank zurück. Diese bildet alle verfügbaren Informationen und Markterwartungen zur Zinsentwicklung von Anleihen der öffentlichen Hand zu einem gegebenen Zeitpunkt ab. Im Rahmen der Schätzung des PSC, also der konventionellen Realisierung, berechnet das Ministerium zum Teil Mittelwerte aus Zinsstrukturkurven der vorherigen Jahre, statt die zum Zeitpunkt der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung aktuelle Zinsstrukturkurve der Bundesbank zu verwenden. Hierdurch entstehen in Zeiten fallender Zinsen rechnerisch höhere Finanzierungskosten als bei der Verwendung der jüngsten Kurve.
Allerdings ist fraglich, ob die Zinsstrukturkurve bei Projekten auf Bundesebene eine geeignete Methode zur Bestimmung der Finanzierungskosten ist. Zwar wird die Zinsstrukturkurve auch bei der Finanzierung von Projekten auf kommunaler Ebene zur Schätzung der Finanzierungskosten benutzt, jedoch nehmen die Kommunen für Investitionsprojekte auch häufig einen projektspezifischen Kommunalkredit auf. Die Verwendung der Zinsstrukturkurve in den Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen zum Bundesfernstraßenbau kritisiert der Bauindustrieverband. Die Zinsstrukturkurve stelle keine realistische Grundlage zur Berechnung der konventionellen Finanzierungskosten dar, da der Bund faktisch nicht projektspezifisch finanziere, sondern nach dem Gesamtdeckungsprinzip.
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Auch an einer weiteren Stelle gibt es Meinungsverschiedenheiten über das Vorgehen des Ministeriums. So werden Vergabekosten, die zu Projektbeginn anfallen, vom Verkehrsministerium in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung über den gesamten Projektzeitraum gestreckt angesetzt. Durch die Diskontierung zukünftiger Zahlungen werden die Vergabekosten bei PPP-Projekten dadurch niedriger angesetzt, als wenn die Vergabekosten zu Projektbeginn angesetzt worden wären. Dieses Vorgehen wird auch vom Bauindustrieverband, der den Bundesrechnungshof an vielerlei anderen Stellen kritisiert, nicht verteidigt.
 
Umstrittene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen
 
Anlässlich des 10. EU-Symposiums zur Zukunft von PPP im Januar dieses Jahres in Berlin sprach Ministerialrat im Bundesfinanzministerium a.D. Bernhard Müller in seinem Vortrag zu „Transparenz bei Auftragserteilung und Preisbildung“ die methodischen Mängel in den Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen des Verkehrsministeriums an. Er bemängelte, dass sich das Ministerium angreifbar mache, indem es an bestimmten Schrauben drehe: „Wenn ich einen Favoriten im Hinterkopf habe, kann ich darauf hinrechnen.“ Gleichzeitig meint Müller, dass der Bundesrechnungshof einsehen sollte, dass Kostenschätzungen niemals akkurat seien. Eine bessere Statistik, insbesondere zur Qualität der realisierten Straßen, würde die Diskussion zwar nicht beseitigen, wohl aber etwas entschärfen, so Müller. Auf die Frage, ob der Hauptverband der Deutschen Bauindustrie es für sinnvoll hielte, eine solche Statistik zur Qualität der in ÖPP realisierten Straßen zu führen, stimmt auch dieser zu. Dr. Heiko Stiepelmann, stellvertretender Hauptgeschäftsführer, führt hierzu aus: „Für einen belastbaren Vergleich müssten allerdings Kennzahlen und Messgrößen definiert werden, die es erlauben, Straßenqualität ganzheitlich sowie unter Berücksichtigung des Lebenszyklusansatzes und der vom öffentlichen Auftraggeber vorgegebenen Qualität zu bewerten und somit differenzierte Aussagen ermöglichen.“
 
Maut-Modelle sind unpopulär
 
Immerhin in einem Punkt sind sich alle Beteiligten einig: Das zuvor, z.B. bei der A1 Hamburg – Bremen, verwendete verkehrsmengenabhängige Vergütungsmodell (A-Modell) ist dem Verfügbarkeitsmodell (V-Modell) unterlegen. Denn bei verkehrsmengenabhängigen Vergütungsmodellen wird der Bieterwettbewerb zu einer Wette auf die Verkehrsmenge, die zwar grob mit der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung korreliert, aber nur schwer zu prognostizieren ist – was eine Teilnahme an einer PPP-Ausschreibung nicht attraktiver macht. Die neue Generation von ÖPP-Projekten (Staffel II und vermutlich auch III) werden deshalb im Verfügbarkeitsmodell realisiert. 
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„Special ÖPP“: Den vollständigen Beitrag und weitere Artikel zu diesem Thema lesen Sie im bi-BauMagazin, das am 24. Februar erscheint.