Kommentar: Effizienzen von ÖPP realistisch nutzen

KIEL, 19.02.2015 – Über Öffentlich-Private Partnerschaften kann der Bund Straßen bauen, die er sich mit seinem aktuellen Budget eigentlich nicht leisten kann. Allerdings erweist sich die scheinbar geringere Belastung des Haushalts auf den zweiten Blick als trügerisch. Ein Kommentar.

von Lasse Lommel

Lasse Lommel studierte Volkswirtschaftslehre an der
Christian-Albrechts-Universität zu Kiel

Es drängt sich die Frage auf, ob es sich bei ÖPP-Projekten im Autobahnbau nicht auch um eine alternative Finanzierungsmethode handelt anstatt lediglich um eine alternative Beschaffungsmethode. Denn ÖPP hilft, kurzfristig die Schuldenbremse zu umgehen: Zukünftige Zahlungsverpflichtungen gegenüber den privaten Betreibern der Autobahnen werden gemäß dem Fälligkeitsprinzip erst zum Zahlungszeitpunkt defizitrelevant, und somit gelten sie zum jetzigen Zeitpunkt nicht als Schulden. Der Bund kann also Straßen bauen, die er sich mit dem aktuellen Budget für Infrastrukturmaßnahmen eigentlich nicht leisten kann. Die scheinbar geringere Belastung des Bundeshaushalts erweist sich auf den zweiten Blick als trügerisch. Denn zwar fallen heute, zu Beginn von ÖPP-Projekten im Bundesfernstraßenbau, niedrigere Auszahlungen an als bei konventionell vergebenen Projekten. Dafür werden aber zukünftig über die gesamte Vertragslaufzeit Zahlungen an die privaten Betreiber fällig, die höher sind als die Aufwendungen des Bundes für Instandsetzung und Erhaltung einer konventionell beschafften Bundesautobahn. Denn die monatlichen Zahlungen an die Privaten beinhalten noch die Baukosten. Werden mehr und mehr Bundesfernstraßenprojekte, als ÖPP vergeben, wird die Summe der regelmäßigen, monatlichen Zahlungen in einigen Jahren so hoch sein, dass gar keine neuen Projekte mehr – unabhängig von der Frage zwischen konventioneller Beschaffung und ÖPP – auf den Weg gebracht werden können. Statt die Unterfinanzierung der Infrastruktur und die Schuldenbremse mittels ÖPP zu umgehen, sollte im Haushalt der Modernisierung und dem Ausbau der Verkehrsinfrastruktur endlich die nötige Priorität eingeräumt werden. Sonst droht in einigen Jahren ein vollkommener Investitionsstopp, da die laufenden Vergütungen für ÖPP-Projekte den gesamten Etat aufbrauchen.

Haushaltsrecht flexibilisieren!

Außerdem sollte das Haushaltsrecht flexibilisiert werden. Warum werden die Mittel zum Autobahnbau über einen festen Länderschlüssel verteilt? So jedenfalls können umfangreiche Ausbau-Projekte im Bundesfernstraßenbau niemals von einem Land gestemmt werden. Wäre es nicht sinnvoller, die Haushaltsmittel bedarfsgerecht an Projekte zu vergeben? Und falls die Landesverwaltungen tatsächlich überfordert sind, sollte die Planung und Ausschreibung großer Bundesfernstraßenbauprojekte vollständig auf die DEGES übertragen werden, die an einer zentralen Stelle deutlich mehr fachliche Expertise bündeln kann, als es in den Landesstraßenbauverwaltungen der Fall ist. Dies liegt nicht zuletzt an der Projektstruktur der DEGES, die sich unterscheidet von der Verwaltungsstruktur in den Ländern.

Privates Kapital in ÖPP-Projekten

In einem aktuellen Infopapier des Bundesverkehrsministeriums schreibt Minister Dobrindt, er wolle privates Kapital in die Infrastrukturfinanzierung stärker einbinden und „aktivieren“. Wie das Ministerium selbst schreibt, sind die institutionellen Anleger auf der Suche nach „moderat verzinsten“ Anlagemöglichkeiten. Der Staat selbst kann sich jedoch zu historisch niedrigen Zinsen finanzieren. Ist also die Ansiedlung der Finanzierungskomponente in ÖPP-Konsortien tatsächlich so wichtig zur Wahrung der Anreiz-Struktur? Würden nicht auch schon Malus-Zahlungen für zu späte Fertigstellung bzw. nicht vorhandene Verfügbarkeit einer Strecke zum Stichtag ausreichend Anreize bieten, die Bauzeiten einzuhalten und hohe Qualitäten abzuliefern? Auch Sandra Arendt, Vorsitzende der Geschäftsleitung von Hochtief PPP Solutions, weist darauf hin, dass man manchmal glücklich sei, wenn die Finanzierung aus ÖPP-Projekten ausgeschlossen wird. Es muss daher gelingen, den richtigen Kapitalmix zu finden. Auf der einen Seite sollte man sich die Effizienzen der öffentlichen Hand bei der Finanzierung nicht entgehen lassen. Dabei ist aber nur so weit zu gehen, dass hinreichend starke Anreize zur pünktlichen und hochwertigen Fertigstellung der Projekte bei den Privaten verbleiben. Hierzu ist eine maßvolle Beteiligung von Fremdkapitalgebern richtig und wichtig. Immerhin hat das BMVI bei der aktuellen Generation von ÖPP Projekten schon nachgebessert, indem es die Anschubfinanzierung auf bis zu 50% der Baukosten angehoben hat. Viel mehr ist aber vermutlich auch aus Budgetgründen aktuell nicht möglich, sodass erneut klar wird, dass die Infrastruktur einen höheren Stellenwert im Bundeshaushalt genießen muss.

Kurze Bauzeit oder Mittelstandsförderung?

Anreize zur schnellen Fertigstellung von Straßenbauprojekten, beispielsweise durch eine ÖPP-Vergabe, sind zu begrüßen. Gleichzeitig muss aber bedacht werden, dass zwischen früherer Fertigstellung und zusätzlicher Mittelstandsförderung bei einer konventionellen Vergabe unter Umständen ein Zielkonflikt entstehen kann. Hierzu wäre der Mittelstand zunächst einmal selbst zu befragen: Lässt sich als Subunternehmer eines ÖPP-Konsortiums weniger verdienen als bei einem Fachlos im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung? Oder verdient man an öffentlichen Ausschreibungen gar nur über Nachforderungen? Ferner sollte wissenschaftlich untersucht werden, welche volkswirtschaftlichen Kosten durch längere Bauzeiten und Staus bzw. durch mangelnde Mittelstandsförderung verursacht werden. Diese Kosten müssen quantifiziert werden, damit sich eine sachliche Debatte führen lässt. Beim Thema Mittelstandsförderung darf nicht vergessen werden, dass der Gesetzgeber im §97 III des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) die Mittelstandsförderung als hohes Gut verankert hat. Die Umgehung von §97 III GWB sollte jedenfalls kein Grund sein, ein Projekt im Bundesfernstraßenbau im ÖPP-Verfahren zu vergeben. Vielmehr sollte der Gesetzgeber, wenn der schnellen Fertigstellung eine höhere Priorität eingeräumt wird und sich diese tatsächlich nicht mit Mittelstandsförderung vereinbaren ließe, die Gesetzte anpassen.

Darüber hinaus sollten auch die konventionellen Beschaffungsmethoden modernisiert werden. Die beim PPP-Symposium in Berlin erwähnten Schlagworte aus der aktuellen Reformkommission zum Bau von Großprojekte stimmen in diesem Zusammenhang hoffnungsvoll.

Mangelnde Transparenz beim BMVI

Um eine sachliche Debatte über das Für und Wider von ÖPP-Projekten im Autobahnbau führen zu können, sollte das Ministerium mehr Transparenz ermöglichen. Es wäre zu begrüßen, wenn Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen veröffentlicht würden. Dies würde einigen Kritikern sicher auch den Wind aus den Segeln nehmen und Misstrauen zerstreuen. Das Verkehrsministerium begründet die Geheimhaltung von abgeschlossenen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen eher zweifelhaft mit der Tatsache, dass diese wettbewerbsverzerrend wirken könnten.

Außerdem ist es dringend nötig, eine belastbare, statistische Auswertung der Bauqualität bei ÖPP-Projekten vorzunehmen. Immerhin zum Zeitpunkt der Inbetriebnahme ist dies auch heute schon möglich, obwohl ein Qualitätsvergleich in einer fortgeschrittenen Phase des Lebenszyklus noch interessanter wäre. Nicht zuletzt würde sich das Ministerium selbst einen Gefallen tun durch mehr Transparenz, die auch in der konventionellen Beschaffung dringend nötig ist. Denn Transparenz setzt die Verwaltungen unter Druck und schafft Anreize, im Kosten- und Terminrahmen zu arbeiten – Kostenüberschreitungen im konventionellen Bereich ließen sich einfacher aufdecken.

Auch durch mehr Transparenz gegenüber der Presse kann das Image von ÖPP versachlicht werden. Während der Hauptverband der Deutschen Bauindustrie sich gesprächig und argumentationsfreudig zeigt, wollte das Ministerium auf unsere spezifischen Fragen zum Thema nicht eingehen.

Fazit: Vorteile kombinieren

ÖPP hat seine Berechtigung als Beschaffungsinstrument. Es ist aber vor allen Dingen durch seine Anreizstruktur attraktiv, die es erlaubt, Effizienzgewinne zu realisieren. Es muss gelingen, bei der öffentlichen Beschaffung die Vorteile dieser Anreize, die im privatwirtschaftlichen Wettbewerb entstehen, zu kombinieren mit den Vorteilen einer Teilfinanzierung durch die Öffentliche Hand. Diese sollte auch unter Berücksichtigung der Höhe der Zinslücke zwischen privater und öffentlicher Finanzierung gestaltet werden. ÖPP bietet als vielseitiges Instrument besonders beim Bau und dem Betrieb Anreize zu Effizienzen, die so in einer klassischen Verwaltungsstruktur nicht vorhanden sind und genutzt werden sollten. ÖPP sollte jedoch kein Instrument sein, um unpraktische, starre haushaltsrechtliche Vorschriften zu umgehen und über die Unterfinanzierung der Infrastruktur hinwegzutäuschen.

Special ÖPP: Diesen Beitrag und weitere Artikel zum Thema lesen Sie in der kommenden Ausgabe des bi-BauMagazins, die am 24. Februar erscheint.

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